Bài 2: Chậm tiến độ, chưa yên tâm chất lượng

Nguy cơ quá tải thẩm định, không bảo đảm chất lượng

Theo báo cáo của Chính phủ, đến thời điểm này, việc tổ chức lập các quy hoạch thuộc hệ thống quy hoạch quốc gia đã đạt kết quả bước đầu, đặc biệt được đẩy nhanh sau khi Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Nghị quyết số 751/2019/UBTVQH14 giải thích một số điều của Luật Quy hoạch. Tuy nhiên, hiện cũng mới chỉ có 19/41 quy hoạch cấp quốc gia đã lập xong, đang trong quá trình thẩm định và phê duyệt; 1 quy hoạch vùng đã phê duyệt; 15/63 quy hoạch tỉnh đã lập xong, đang trong quá trình thẩm định và phê duyệt. Các quy hoạch còn lại đang được triển khai ở các bước khác nhau, phấn đấu hoàn thành trước ngày 31.12.2022.

Mặc dù tiến độ lập quy hoạch thời kỳ 2021 - 2030 đang phấn đấu đạt mục tiêu theo yêu cầu tại Nghị quyết số 41/2021/QH15 của Quốc hội và Nghị quyết số 119/NQ-CP của Chính phủ, nhưng so với yêu cầu tại Nghị quyết số 11/NQ-CP của Chính phủ thì đều đã bị chậm, trong đó, đa phần các quy hoạch ngành và quy hoạch tỉnh đã chậm gần 2 năm (thời hạn tại Nghị quyết 11 là trước ngày 31.12.2020 - PV).

Tại các Nghị quyết 41, Nghị quyết 119, Chính phủ đặt mục tiêu "chậm nhất là ngày 31.12.2022, trình cấp có thẩm quyền phê duyệt các quy hoạch tổng thể quốc gia, quy hoạch vùng, quy hoạch tỉnh theo quy định của Luật Quy hoạch". Nói cách khác, lý tưởng nhất là đến hết năm 2022, các quy hoạch còn lại sẽ được hoàn thành. Nhưng thời gian từ nay đến thời hạn này không còn nhiều, số lượng quy hoạch dự kiến được trình Hội đồng thẩm định rất lớn, nên nguy cơ quá tải và ảnh hưởng đến chất lượng thẩm định, chất lượng quy hoạch là hiện hữu. 

Ngay cả với những quy hoạch đã được phê duyệt cũng còn một số vấn đề cần quan tâm để bảo đảm thực thi hiệu quả. Như với quy hoạch sử dụng đất quốc gia, trong quá trình Quốc hội xem xét đã có địa phương phản ánh nội dung trong quy hoạch chưa phản ánh đúng thực trạng sử dụng đất ở địa phương. Vì vậy, tại Nghị quyết 39/2021/QH15 (về quy hoạch sử dụng đất quốc gia thời kỳ 2021 - 2030, tầm nhìn đến năm 2050, Kế hoạch sử dụng đất quốc gia 5 năm 2021 - 2025), Quốc hội đã yêu cầu Chính phủ tiếp tục rà soát, hoàn thiện dữ liệu hiện trạng sử dụng đất để trình Quốc hội xem xét, điều chỉnh nếu có sự sai khác về số liệu hiện trạng sử dụng đất. Trong quá trình triển khai giám sát về công tác quy hoạch, Ủy ban Thường vụ Quốc hội cũng nhận được kiến nghị của địa phương về chỉ tiêu đất được phân bổ chưa bảo đảm thu hút đầu tư các dự án lớn.

Hay với Quy hoạch vùng đồng bằng sông Cửu Long cần lưu ý về ý nghĩa và giá trị hoạt động kinh tế, văn hóa, giao lưu, lưu thông phân phối; mối quan hệ với Thành phố Hồ Chí Minh và vùng miền Đông Nam Bộ; các nội dung và giải pháp về văn hóa trong quy hoạch chưa tương xứng với các lĩnh vực khác, chưa có giải pháp đột phá, như giải quyết vấn đề “vùng trũng giáo dục”. Quy hoạch tỉnh Bắc Giang cần lưu ý vai trò của tỉnh Bắc Giang trong Vùng Thủ Đô, mối quan hệ liên kết với Lạng Sơn, vùng đồng bằng sông Hồng, cũng như với các tỉnh vùng trung du miền núi phía Bắc. 4 quy hoạch ngành quốc gia trong lĩnh vực giao thông vận tải đã được phê duyệt cần lưu ý tính đồng bộ, kết nối của 5 phương thức vận tải và tính khả thi trong việc thực hiện các quy hoạch đã được duyệt.

Có vướng mắc từ hệ thống pháp luật

Báo cáo với Đoàn giám sát của Quốc hội tại các cuộc làm việc đều cho thấy sự chậm trễ nêu trên có nguyên nhân từ cả hệ thống pháp luật về quy hoạch và cả trong tổ chức thực hiện công tác quy hoạch.

Ở góc độ hệ thống pháp luật, trước hết là Luật Quy hoạch, theo phản ánh của các bộ, ngành, địa phương, Luật Quy hoạch có nhiều quy định mới cả về tư duy, cách tiếp cận và cách thực hiện, nhưng một số quy định cũng chưa rõ ràng dẫn đến cách hiểu khác nhau và từ đó, cách làm chưa thống nhất. Đơn cử như nội hàm quy hoạch tổng thể quốc gia (mức độ thể hiện các dự án đầu tư trong quy hoạch tổng thể quốc gia); khái niệm “tích hợp quy hoạch” chưa rõ ràng về nội hàm, khó triển khai trong thực tiễn vì chưa thống nhất nhận thức; trình tự lập quy hoạch, việc lập quy hoạch được thực hiện từ trên xuống hay từ dưới lên, trình tự phê duyệt quy hoạch. Cùng với đó, việc lập đồng thời các quy hoạch gặp khó khăn do thiếu căn cứ, quan hệ giữa các quy hoạch ngang cấp; mức độ chi tiết của quy hoạch tỉnh, đã gây ra sự lúng túng, mất nhiều thời gian xử lý, làm chậm tiến độ xây dựng các quy hoạch. Khoản 1 Điều 9 Luật Quy hoạch về kinh phí trong hoạt động quy hoạch thuộc hệ thống quy hoạch quốc gia sử dụng từ nguồn vốn đầu tư công, thủ tục phức tạp cũng được các chuyên gia đánh giá là chưa phù hợp với đặc thù của hoạt động quy hoạch, đặc biệt là với quy hoạch đô thị, quy hoạch nông thôn.

Cùng với những vướng mắc từ Luật Quy hoạch, việc ban hành văn bản hướng dẫn Luật Quy hoạch được các bộ, ngành, địa phương phản ánh là rất chậm và còn nhiều bất cập. Trong đó, Nghị định số 37/2019/NĐ-CP ngày 7.5.2019 của Chính phủ (quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Quy hoạch) ban hành chậm đến 14 tháng so với quy định, dẫn đến các văn bản hướng dẫn thi hành có liên quan khác cũng bị chậm theo, không bảo đảm tiến độ, ảnh hưởng đến tiến độ triển khai các hoạt động quy hoạch.

Một số văn bản khác hết sức quan trọng đối với việc tổ chức lập quy hoạch hiện cũng "chưa có". Đơn cử như, chưa có quy định cụ thể hướng dẫn xây dựng dự toán chi phí tổ chức phiên họp của Hội đồng thẩm định; chưa có quy định cụ thể hướng dẫn xây dựng dự toán chi phí thuê tư vấn phản biện độc lập. Chưa ban hành cơ chế, chính sách hướng dẫn huy động nguồn lực tài chính để lập quy hoạch (theo quy định tại khoản 3 Điều 10 Luật Quy hoạch); chưa có đầy đủ các văn bản hướng dẫn kỹ thuật, chuyên ngành về lập, thẩm định, quyết định hoặc phê duyệt quy hoạch thuộc hệ thống quy hoạch quốc gia đáp ứng được các tiêu chuẩn, quy chuẩn, kỹ thuật theo quy định tại khoản 8 Điều 21 Luật Quy hoạch...

Quy hoạch như… thuyết minh tổng hợp các nghiên cứu ngành, lĩnh vực

Tính "cách mạng" của Luật Quy hoạch là một trong những yếu tố khiến các bộ, ngành, địa phương bị lúng túng trong quá trình triển khai nhiệm vụ. Trong khi đó, hệ thống thông tin và cơ sở dữ liệu quy hoạch quốc gia chưa được hoàn thiện, chậm được cập nhật dẫn đến khó khăn trong tiếp cận thông tin, dữ liệu về quy hoạch. Việc phối hợp và chia sẻ thông tin liên ngành, liên cấp giữa các bộ, ngành và địa phương cũng còn hạn chế. Như phản ánh tại báo cáo kết quả giám sát của Đoàn đại biểu Quốc hội tỉnh Khánh Hòa thì “địa phương phải mất nhiều thời gian tìm hiểu và lúng túng trong quá trình triển khai lập quy hoạch tỉnh”.

Với những thành phố trực thuộc Trung ương thì công tác lập quy hoạch theo Luật Quy hoạch còn có thêm những vướng mắc và lúng túng riêng. Như với Hà Nội, do phải tiến hành đồng thời tổ chức lập Quy hoạch Thủ đô Hà Nội thời kỳ 2021 - 2030, tầm nhìn đến năm 2050 (theo Luật Quy hoạch) và Điều chỉnh tổng thể Quy hoạch chung xây dựng Thủ đô Hà Nội đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2050 (theo Luật Xây dựng và Luật Quy hoạch đô thị) nên còn một số nội dung vướng mắc về mô hình quản lý, vốn lập quy hoạch, cấp độ quy hoạch, phương án tích hợp, tỷ lệ bản đồ và các nội dung có liên quan khác cần được các bộ, ngành có liên quan hướng dẫn tháo gỡ.

Cụ thể, theo Phó Chủ tịch UBND TP. Hà Nội Dương Đức Tuấn, trong Quy hoạch Thủ đô Hà Nội thời kỳ 2021 - 2030, tầm nhìn 2050 dự kiến có 66 nội dung đề xuất được tích hợp (36 ngành, lĩnh vực và 30 phương án cấp huyện). Trong điều chỉnh tổng thể Quy hoạch chung xây dựng Thủ đô cũng có các nội dung tích hợp là các phương án/phương hướng phát triển không gian, đặc biệt là các quy hoạch hạ tầng kĩ thuật, quy hoạch kỹ thuật chuyên ngành. Điều này dẫn đến sự chồng lấn, trùng lặp. Quy hoạch Thủ đô và Quy hoạch chung xây dựng Thủ đô dự kiến đều có một số lớp bản đồ hiện trạng và định hướng phát triển tỷ lệ 1:25.000 và 10.000, “tức là có sự trùng lặp về tỷ lệ bản đồ giữa hai quy hoạch”, ông Dương Đức Tuấn nhấn mạnh.

Nhiều bộ, ngành, địa phương và chuyên gia cũng cho rằng, công tác tư vấn trong việc lập quy hoạch là một trong những nội dung vướng mắc nhất. Đây là lần đầu tiên toàn bộ hệ thống quy hoạch được xây dựng tổng thể, có mối liên kết chặt chẽ giữa nhiều ngành, nhiều lĩnh vực nên cần có những đơn vị tư vấn xây dựng quy hoạch có đủ năng lực, nắm rõ được hệ thống của ngành, đặc biệt là ngành mang tính đặc thù. Trong khi đó, 63 địa phương trong cả nước đều tiến hành lập Quy hoạch tỉnh thời kỳ 2021 - 2030, tầm nhìn đến năm 2050 nên nhu cầu tìm nhà thầu có năng lực để thực hiện quy hoạch quốc gia, quy hoạch ngành quốc gia, cấp tỉnh là rất lớn. Xét về năng lực thực hiện quy hoạch ngành quốc gia thì các viện nghiên cứu chiến lược và chính sách của bộ/ngành đều là những đơn vị có đủ kinh nghiệm, năng lực, nắm rất rõ về hệ thống, chiến lược phát triển của ngành. Nhưng vì là đơn vị trực thuộc bộ, ngành nên các đơn vị này lại không được triển khai nhiệm vụ lập quy hoạch theo quy định của Luật Đấu thầu.

Số lượng và chất lượng tư vấn cũng được nhiều bộ, ngành, địa phương đặt ra khi báo cáo với Đoàn giám sát của Quốc hội. Như thực tế được đại diện Viện Chiến lược chính sách - Bộ Y tế cho biết, quy định tại khoản 2, Điều 4, Nghị định 37/2019/NĐ-CP chỉ quy định chuyên gia tư vấn là chủ nhiệm dự án quy hoạch phải có bằng đại học trở lên thuộc chuyên ngành liên quan đến quy hoạch cần lập, thì quy hoạch thực tế hiện nay lại mang tính đa ngành, yêu cầu tích hợp quy hoạch theo phương pháp tiếp cận tổng hợp và phối hợp đồng bộ giữa các ngành, lĩnh vực có liên quan. Thực tiễn này dẫn tới tình trạng ở nhiều địa phương hiện nay, quy hoạch giống như... thuyết minh tổng hợp các phép cộng nghiên cứu về các lĩnh vực riêng lẻ, do đó, quy hoạch chưa bảo đảm được tính đồng bộ, khoa học.

Bên cạnh đó, một số bộ ngành và đa số các địa phương phản ánh khó khăn trong chi phí xây dựng quy hoạch theo phương thức mới. Bởi, dù Chính phủ đã ban hành Nghị định 99/2021 quy định về quản lý, thanh toán, quyết toán dự án sử dụng vốn đầu tư công, song chưa có quy định cụ thể cho việc lập, thẩm định, phê duyệt quy hoạch để phù hợp với Luật Quy hoạch và Luật Ngân sách Nhà nước. Bộ Tài chính mới chỉ có các văn bản dưới dạng công văn để hướng dẫn việc lập, thẩm định, phê duyệt quy hoạch chung, nhất là chưa ban hành định mức kinh tế - kỹ thuật đối với các quy hoạch có tính chất kỹ thuật chuyên ngành. "Đây là một nguyên nhân làm cho việc xây dựng dự toán khó khăn, làm giảm thời gian lập quy hoạch dù rằng nhiệm vụ quy hoạch có thể đã được phê duyệt sớm”, Trưởng Ban Tổng hợp Viện Chiến lược phát triển Nguyễn Hoàng Hà nhận định.